1. Vorbemerkung
Die nachfolgenden Ausführungen
beziehen sich (nur) auf eine nicht durch die Vereinten Nationen mandatierte
Intervention amerikanischer Streitkräfte gegen den Irak unter Einbeziehung
amerikanischer Militärstützpunkte in der Bundesrepublik Deutschland.
Streitkräfte der Vereinigten
Staaten von Amerika sowie andere ausländische Streitkräfte sind
seit dem Ende des Zweiten Weltkrieges in Deutschland stationiert. Das
anfänglich geltende Besatzungsrecht, wie es sich aus dem Londoner
»Protokoll über die Besatzungszonen in Deutschland und die
Verwaltung von Groß-Berlin« vom 12. 9. 1944 1), der Berliner
Erklärung vom 5.6.1945 und dem Protokoll der Potsdamer Konferenz
vom 17. 7. bis 2. 8. 1945 ergab 2), wurde nach Gründung der Bundesrepublik
Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik im Jahre 1949 durch
die Zuerkennung beschränkter Souveränitätsrechte abgelöst.
Art. 1 Abs.2 des am 5.5.1955 in Kraft getretenen »Vertrags über
die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Drei Mächten«
vom 26.5.1952 i.d.F. vom 23. 10. 1954 (Deutschlandvertrag) 3) bestimmte,
daß »die Bundesrepublik die volle Macht eines souveränen
Staates über ihre inneren und äußeren Angelegenheiten
haben« wird, während Art. 2 vorsah, daß »die drei
Mächte die bisher von ihnen ausgeübten oder innegehabten Rechte
und Verantwortlichkeiten in bezug auf Berlin und auf Deutschland als Ganzes
einschließlich der Wiedervereinigung Deutschlands und einer friedensvertraglichen
Regelung« behalten 4). In unmittelbarer Folge mit dem Deutschlandvertrag
traten am 6. 5. 1955 für die Bundesrepublik Deutschland der Nordatlantikpakt
(NATO-Vertrag) vom 4. 4. 1949 sowie der »Vertrag über den Aufenthalt
ausländischer Streitkräfte in der Bundesrepublik Deutschland«
vom 23. 10. 1954 in Kraft 5). Das »Abkommen zwischen den Parteien
des Nordatlantikvertrages über die Rechtsstellung ihrer Truppen«
vom 19. 6. 1951 und das Zusatzabkommen vom 3. 8. 1959 zu diesem Abkommen
(NATO-Truppenstatut, Zusatzabkommen zum NATO-Truppenstatut) traten für
die Bundesrepublik Deutschland (erst) am 1. 7. 1963 in Kraft 6).
II. Aufenthaltsvertrag, NATO-Truppenstatut,
Zusatzabkommen zum NATO-Truppenstatut – Abgrenzung und Inhalt der
Verträge
1. Aufenthalt ausländischer
Streitkräfte
Der »Vertrag über
den Aufenthalt ausländischer Streitkräfte in der Bundesrepublik
Deutschland« vom 23. 10. 1954 beruht auf Art. 4 Abs.2 des Deutschlandvertrages.
Dieser bestimmt, daß die Bundesrepublik damit einverstanden ist,
»daß vom Inkrafttreten der Abmachungen über den deutschen
Verteidigungsbeitrag an Streitkräfte der gleichen Nationalität
und Effektivstärke wie zur Zeit dieses Inkrafttretens in der Bundesrepublik
stationiert werden dürfen«. Rechtsgrundlage des Aufenthalts
ausländischer Streitkräfte sollte angesichts der Deutschland
eingeräumten Souveränität vom »Inkrafttreten der
Abmachungen über den deutschen Verteidigungsbeitrag an«, d.h.
nach Hinterlegung der Beitrittsurkunde der Bundesrepublik Deutschland
zum Nordatlantikpakt 7) am 6. 5. 1955, ein gesondertes vertragliches Einverständnis
sein. Aus dem Deutschlandvertrag und dem Aufenthaltsvertrag ergibt sich
der Wille der drei Mächte, ihr Stationierungsrecht aus einem früheren
hoheitlichen in ein vertragliches Recht umzuwandeln. 8)
Inhaltlich befaßte sich
der Aufenthaltsvertrag nicht mit der Rechtsstellung der fremden Streitkräfte,
die im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Aufenthaltsvertrages (1955) im
Bonner Truppenvertrag (»Vertrag über die Rechte und Pflichten
ausländischer Streitkräfte und ihrer Mitglieder in der Bundesrepublik
Deutschland« vom 26. 5. 1952) geregelt war, sondern nur mit der
Rechtsgrundlage ihres Aufenthalts. Im Zusammenhang damit befaßte
er sich lediglich noch mit den Fragen der Erhöhung der Effektivstärke
der stationierten Streitkräfte (Art. 1 Absatz 2), mit dem vorübergehenden
Eintritt zusätzlicher Streitkräfte der Partnerstaaten zu Übungszwecken
(Art. 1 Absatz 3) und mit Transitrechten der Partnerstaaten von und nach
Österreich oder anderen Mitgliedstaaten der NATO (Art.1 Absatz 4)
9)
2. Rechtsstellung ausländischer Streitkräfte
Die Rechtsstellung der ausländischen
Streitkräfte bestimmte sich vom Zeitpunkt des Inkrafttretens des
NATO-Truppenstatuts (1. 7. 1963) nach dem »Abkommen zwischen den
Parteien des Nordatlantikvertrages über die Rechtsstellung ihrer
Truppen« vom 19. 6. 1951. 10) Inhaltlich regelt das Statut die Rechtsstellung
des Personals der verbündeten Streitkräfte, ihres zivilen Gefolges
und der Angehörigen während ihres dienstlichen Aufenthalts auf
dem Gebiet eines anderen NATO-Mitgliedstaates. Regelungsbereiche sind
u.a. Einreisebestimmungen, Gerichtsbarkeit, Schadenshaftung, Steuern sowie
Zölle.
Das »Zusatzabkommen zu
dem Abkommen zwischen den Parteien des Nordatlantikvertrages über
die Rechtsstellung ihrer Truppen hinsichtlich der in der Bundesrepublik
Deutschland stationierten ausländischen Truppen« vom 3. 8.
1959 11) enthält seiner Bestimmung entsprechend (nur) ergänzende
Regelungen des NATO-Truppenstatuts bezüglich der Rechte und Pflichten
der ausländischen Truppen (Art. 1 Zusatzabkommen). So werden etwa
Ausweispflicht, Meldewesen, Strafverfolgung, Gerichtsbarkeit, Verkehrs-
und Arbeitsrecht näher geregelt. Art. 46 Absatz 1 bestimmt, daß
eine Truppe das Recht hat, »Manöver und andere Übungen
im Luftraum in dem Umfang durchzuführen, der zur Erfüllung ihrer
Verteidigungsaufgabe erforderlich ist und mit den von dem Obersten Befehlshaber
der verbündeten Streitkräfte in Europa oder einer anderen zuständigen
Behörde der Nordatlantikvertragsorganisation etwa herausgegebenen
Befehlen oder Empfehlungen übereinstimmt«. Nach Absatz 2 der
Vorschrift darf ohne besondere Einwilligung der Berechtigten und der deutschen
Behörden eine Truppe Flugplätze, die ihr nicht zur ausschließlichen
Benutzung überlassen worden sind, weder vorübergehend besetzen
noch zeitweilig sperren. Unabhängig vom Übungsfall bestimmt
Art. 57 Absatz 1, daß eine Truppe, ein ziviles Gefolge ... berechtigt
sind, mit Land-, Wasser- und Luftfahrzeugen die Grenzen der Bundesrepublik
zu überqueren sowie sich in und über dem Bundesgebiet zu bewegen.
Absatz 6 der Vorschrift bestimmt, daß eine Truppe und ein ziviles
Gefolge »mit Militärflugzeugen Verkehrsflughäfen und sonstiges
Luftfahrtgelände, das ihnen nicht zur ausschließlichen Benutzung
überlassen worden ist, nur in Notfällen oder nach Maßgabe
von Verwaltungsabkommen oder sonstigen Vereinbarungen mit den zuständigen
deutschen Behörden benutzen« dürfen. Artikel 57 umschreibt
und konkretisiert damit das grundsätzliche Recht der ausländischen
Truppen, mit eigenen Land-, Wasser- und Luftfahrzeugen im Bundesgebiet
zu verkehren. Dieses auch in anderen Stationierungsverträgen enthaltene
Recht ist die notwendige Folge des durch den Aufenthaltsvertrag eingeräumten
Rechts zur Stationierung von Truppen im Bundesgebiet 12).
Die 1971 erfolgte Änderung
des Zusatzabkommens (»Abkommen zur Änderung des Zusatzabkommens
vom 3.8.1959 zu dem Abkommen zwischen den Parteien des Nordatlantikvertrages
über die Rechtsstellung ihrer Truppen hinsichtlich der in der Bundesrepublik
Deutschland stationierten ausländischen Truppen« vom 21. 10.
1971 13) betraf lediglich die Angleichung der Rechtsstellung der zivilen
Beschäftigten bei den Stationierungsstreitkräften an das deutsche
Recht, änderte mithin nichts an der dargestellten Sachlage.
Am 29. 3. 1998 trat das »Abkommen
zur Änderung des Zusatzabkommens vom 3. 8. 1959 in der durch das
Abkommen vom 21. 10. 1971 und die Vereinbarung vom 18. 5. 1981 geänderten
Fassung zu dem Abkommen zwischen den Parteien des Nordatlantikvertrages
über die Rechtsstellung ihrer Truppen hinsichtlich der in der Bundesrepublik
Deutschland stationierten ausländischen Truppen« vom 18. 3.
1993 in Kraft. 14) Ziel der Änderungen war, »der veränderten
politischen Lage nach der Herstellung der deutschen Einheit sowie dem
Abbau der militärischen Konfrontation in Europa Rechnung zu tragen
und damit, wo möglich, auch eine Entlastung der deutschen Bevölkerung
zu erreichen« 15). Hinsichtlich der dargestellten früheren
Rechtslage waren Luftübungen in dem Umfang zulässig, die zur
Erfüllung der Verteidigungsaufgabe erforderlich waren (Art. 46 Absatz
1 a.F.). Nach der Neufassung unterliegen solche »Manöver und
andere Übungen im Luftraum der Bundesrepublik« der Zustimmung
deutscher militärischer Behörden. Im übrigen gelten für
Manöver und andere Übungen im Luftraum der Bundesrepublik die
deutschen Luftfahrtregelungen uneingeschränkt 16). Auch das frühere
Verkehrsrecht (Art. 57 Abs. 1 a.F.) wurde einschränkender gefaßt.
Danach sind eine Truppe, ein ziviles Gefolge ... vorbehaltlich der Genehmigung
der Bundesregierung berechtigt, mit Land-, Wasser- und Luftfahrzeugen
in die Bundesrepublik einzureisen oder sich in und über dem Bundesgebiet
zu bewegen. »Transporte und andere Bewegungen im Rahmen deutscher
Rechtsvorschriften, einschließlich dieses Abkommens und anderer
internationaler Übereinkünfte, denen die Bundesrepublik und
einer oder mehrere der Entsenderstaaten als Vertragspartei angehören,
sowie damit im Zusammenhang stehender technischer Vereinbarungen und Verfahren,
gelten als genehmigt« (Art. 57 Absatz 1 Buchstabe a] Satz1 2. HS.).
Diese Genehmigungsfiktion wurde aufgenommen, »um nicht jede einzelne
Bewegung eines Angehörigen der Streitkräfte einer deutschen
Genehmigung zu unterwerfen« 17).
III. Nordatlantikvertrag,
Zwei-plus-vier-Vertrag
Die vorgenannten vertraglichen
Regelungen sind vor dem Hintergrund des Nordatlantikvertrages sowie des
Zwei-plus-vier-Vertrages zu würdigen. Das NATO-Truppenstatut sowie
das zu seiner Ergänzung vereinbarte Zusatzabkommen sind Regelungen,
die – wie auch die zuvor zitierten Bestimmungen über Luftübungen
verdeutlichen – auf dem Nordatlantikvertrag als Grundnorm beruhen.
Die NATO als kollektives Verteidigungsbündnis 18) im Sinne des Art.
51 der Charta der Vereinten Nationen sieht auf der Grundlage des (geltenden)
Nordatlantikvertrages im sog. Bündnisfall nach Art. 5 Nordatlantikvertrag,
wie er im Falle des terroristischen Anschlags vom 11. 9. 2001 in New York
und Washington erklärt wurde, Beistandsleistungen der anderen Mitgliedsstaaten
vor. Präventive militärische Maßnahmen eines einzelnen
Staates, ohne daß die Voraussetzungen des Bündnisfalls vorliegen,
werden vom geltenden NATO-Statut nicht erfaßt.
Durch den »Vertrag über
die abschließende Regelung in bezug auf Deutschland« vom 12.
9. 1990 19) (Zwei-plus-vier-Vertrag) wurde nicht nur die deutsche Wiedervereinigung
ermöglicht, sondern auch das Besatzungsrecht, welches bezüglich
Deutschland als Ganzes noch fortbestand, vollständig abgelöst
und damit die deutsche Souveränität in vollem Umfange wieder
hergestellt 20). Ausdruck dieser nach Ende des Zweiten Weltkrieges erstmals
unbeschränkten Souveränität war u.a. die am 29. 3. 1998
in Kraft getretene Änderung des Zusatzabkommens zum Truppenstatut,
nach der originär vom Zusatzabkommen erfaßte Maßnahmen,
wie »Manöver und andere Übungen im Luftraum der Bundesrepublik«,
nunmehr der Zustimmung deutscher militärischer Behörden unterliegen
bzw. internationalen Gepflogenheiten folgend im Verkehrsrecht der ausländischen
Streitkräfte das Erfordernis der Genehmigung der Bundesregierung
beim Überschreiten der nationalen Grenzen eingeführt wurde.
21)
IV. Fazit
NATO-Truppenstatut sowie Zusatzabkommen
zum Truppenstatut sind im Zusammenhang mit dem Nordatlantikvertrag zu
berücksichtigen. Liegen die Voraussetzungen des Bündnisfalls,
wie bei einer präventiven militärischen Maßnahme, nicht
vor, kann aus dem Truppenstatut sowie Zusatzabkommen zum Truppenstatut
für die Streitkräfte der Vereinigten Staaten von Amerika keine
Berechtigung folgen, eigenständig präventive Angriffshandlungen
über das Territorium der Bundesrepublik Deutschland zu führen.
Eine derartige Berechtigung kann sich auch für das in Artikel 57
Absatz 1 Zusatzabkommen enthaltene Verkehrsrecht der ausländischen
Streitkräfte bei einer Sinn und Zweck des Zusatzabkommens entsprechenden
Auslegung nicht ergeben.
1) in Kraft seit 7./8.5.1945,
geändert durch das Hinzutreten Frankreichs vom 26.7.1945
2) Maunz-Dürig-Herzog,
Grundgesetz, Kommentar, Band III, München 1996, Art. 23a F., Rn.18,
3) BGBl. 1955 II, S. 305,
628
4) Hinsichtlich der DDR
existierten entsprechende Souveränitätseinschränkungen.
Sie ergaben sich aus der Erklärung über die Beziehungen zwischen
der Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken und der DDR (Souveränitätserklärung)
vom 25.3.1954 und dem Vertrag vom 20.9.1955 zwischen diesen beiden Staaten
5) BGBl. 1955 II, S. 289,
630; 253, 630
6) BGBl. 1961 II, S. 1190,
1218, BGBl. 1963 II, S. 745
7) BT-Drucksache II/1000,
S. 38
8) BT-Drucksache II/1200,
S. 37
9) BT-Drucksache II/1060,
S. 7 R
10) Mit Inkrafttreten des
NATO-Truppenstatuts trat gemäß Art. 8 Absatz 1 Buchst. b) des
Deutschlandvertrages sowie Art. 1 des »Abkommens über das Außerkrafttreten
des Truppenvertrages...« vom 3.8.1959 der (bisherige) Bonner Truppenvertrag
(»Vertrag über die Rechte und Pflichten ausländischer
Streitkräfte und ihrer Mitglieder in der Bundesrepublik vom 26.5.1952)
außer Kraft
11) BGBl. 1961 II, S. 1183,
1218
12) BT-Drucksache III/2146,
S. 232
13) BGBl. 1973 II, S. 1021;
das Abkommen trat für die Bundesrepublik Deutschland am 18.1.1974
in Kraft, BGBl. 1974 II, S. 143
14) BGBl. 1994 II, S. 2598,
BGBl. 1998 II, S. 1691
15) BT–Drucksache
12/6477, S. 58
16) BT–Drucksache
12/6477, S. 66
17) BT–Drucksache
12/6477, S. 73
18) Das Bundesverfassungsgericht
sieht als System kollektiver Sicherheit im Sinne des Art. 24 Absatz 2
GG neben den Vereinten Nationen auch die NATO als Bündnis der kollektiven
Selbstverteidigung an, BVerfGE 90, 349 ff. Auch Bündnisse kollektiver
Selbstverteidigung können Systeme gegenseitiger kollektiver Sicherheit
sein, wenn und soweit sie strikt auf die Friedenswahrung verpflichtet
sind (Leitsatz 5 b der Entscheidung)
19) BGBl. 1990 II, S. 1318
20) Maunz-Dürig-Herzog,
Band III, Art. 23a. F., Rn. 21
21) BT–Drucksache
12/6477, S. 73
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